La Participación del Ciudadano en el Procedimiento de Elaboración de Reglamentos

Jesús Francos Rodríguez

1. La existencia, importancia y regulación de un procedimiento de elaboración de Reglamentos. La potestad reglamentaria de la cual goza la Administración Pública, debe ejercerse de acuerdo a un procedimiento preestablecido, para ello cada sistema jurídico tiene su propia regulación, siempre tomando en cuenta que dicha potestad reglamentaria debe respetar el debido procedo administrativo, el […]

1. La existencia, importancia y regulación de un procedimiento de elaboración de Reglamentos.

La potestad reglamentaria de la cual goza la Administración Pública, debe ejercerse de acuerdo a un procedimiento preestablecido, para ello cada sistema jurídico tiene su propia regulación, siempre tomando en cuenta que dicha potestad reglamentaria debe respetar el debido procedo administrativo, el cual forma parte de los derechos fundamentales de los ciudadanos. De igual forma, en algunos casos el procedimiento para ejercer esta potestad es más riguroso y complejo, mientras que en otros es mucho más flexible y sencillo.

En la República Dominicana, el procedimiento para la elaboración de cualquier “acto de carácter general” a ser dictado por un órgano o ente público tiene su base legal en la Ley de Libre Acceso a la Información Pública (Ley No. 200-04). Aunque los trámites para la elaboración de una norma o reglamento conforme a esta ley resultan muy escuetos, pues se limitan exclusivamente a la información pública, al menos se cuenta con un mínimo normativo, ya que con anterioridad a esta normativa no existía trámite legal alguno, excepto que una ley sectorial impusiera tal obligación a la Administración.

Algunas de las leyes de reciente promulgación simplemente remiten la elaboración de resoluciones y reglamentos a los preceptos de la Ley de Libre Acceso a la Información Pública, verbigracia el artículo 116 de nuestra nueva Ley de Municipios (Ley No. 176- 07).

Lo importante, es que mal que bien, deben de cumplirse ciertos trámites previos a la aprobación y adopción de un normativa general. En un estudio de derecho comparado podemos percatarnos como en otros marcos legales se requieren la preparación de informes sobre la necesidad y oportunidad del proyecto reglamentario, la elaboración de un estudio económico que incluya el costo de la implementación de la norma, entre otros. De todos ellos, para la doctrina y para la jurisprudencia el más trascendente y el de mayor importancia de todos los trámites es el de la participación ciudadana, concepto que precisamente es objeto de estudio en este trabajo.

Sobre la justificada necesidad de un procedimiento de elaboración de las normas, Miguel Sánchez Morón reseña que “habida cuenta de la extraordinaria proliferación de normas reglamentarias que hoy día existe, de la importancia real que muchas de ellas tienen para la regulación de las relaciones económicas y sociales y de la amplia discrecionalidad con que se ejerce la potestad reglamentaria, debido a la generosidad y falta de límites precisos con que la ley se remite muchas veces a normas de inferior jerarquía, el procedimiento de elaboración de los reglamentos adquiere cada vez mayor relevancia.” 1

Continúa este excelente autor resaltando la importancia de este procedimiento, y en especial lo relativo a la participación del administrado diciendo que “el procedimiento, como forma de ejercicio de potestad reglamentaria, es el instrumento más adecuado para garantizar que la norma que se adopte sea no sólo conforme a la legalidad sino también a las exigencias del interés público, así como para incrementar la legitimidad democrática de este tipo de norma, De ahí que el procedimiento de elaboración de los reglamentos deba estar presidido por un conjunto de principios jurídicos de necesaria observancia: transparencia, participación de los interesados, objetividad, eficacia, coordinación administrativa y buena administración (…) a través del procedimiento debe tenerse en cuenta los diferentes intereses afectados, tanto de carácter público, mediante consultas y comunicaciones con otras administraciones, como de naturaleza privada a través de la participación de los interesados, debe determinarse la justificación del contenido preceptivo de la norma” 2

2. El significado de la participación ciudadana en la elaboración de los reglamentos.

La participación del administrado en la elaboración de los reglamentos persigue eliminar en cierta forma la arbitrariedad de la norma. La participación ciudadana como uno de los trámites del procedimiento de elaboración de reglamentos puede a su vez dividirse en 2 etapas: la información pública y la audiencia de los interesados.

Por información pública debe entenderse el periodo en el que la administración somete su actuación, normativa o no, a conocimiento de los ciudadanos a fin de que éstos puedan examinar y alegar lo que estimen conveniente a sus intereses y derechos.3 A esta definición de información pública ha de añadirse que el administrado tiene derecho no solo a formular sus observaciones a determinado proyecto normativo, sino que a su vez la Administración tiene la obligación de escucharlo, y si lo considera pertinente asumir como válidas para el proyecto dichas sugerencias, en caso contrario, tiene la obligación de brindar una respuesta razonada. Este último concepto es lo que la doctrina y jurisprudencia califican como el trámite de la “audiencia a los interesados”.

En los Estados Unidos la participación ciudadana es una consecuencia derivada de los principios de debido proceso de ley (due process of law) y justicia natural (natural justice), que exigen que sean tomados en cuenta todos los intereses involucrados mediante un procedimiento diáfano y contradictorio en la adopción de las normas reglamentarias. “El desarrollo de estos principios lleva a practicar audiencias públicas en las que cualquier persona puede debatir el contenido del proyecto de nueva norma y a un deber de la Administración de responder motivadamente a cualquier alegación u observación.”4

Sin duda alguna que Norteamérica se encuentra a la vanguardia en el derecho de participación pública al punto que este trámite es considerado el “eje del procedimiento reglamentario norteamericano”5.

3. La participación pública, un elemento esencial del reglamento.

Aunque en principio, y por aplicación del “principio de conservación de los actos” la tendencia doctrinal se inclina por señalar que las violaciones a los aspectos meramente formales no acarrean la invalidez del acto o reglamento impugnado; la jurisprudencia española ha determinado, (y estamos cien por ciento de acuerdo con su criterio), que la violación a los trámites de información pública y audiencia de los administrados son elementos esenciales de la elaboración de la norma y su observancia tiene por tanto un carácter obligatorio, cuyo incumplimiento se encuentra estrechamente ligado a la invalidez de la norma. Su incumplimiento acarrea una infracción al debido proceso.

David Blanquer nos dice que la jurisprudencia ha destacado la trascendental importancia de este trámite, por lo que su omisión determina la nulidad radical de la correspondiente norma reglamentaria; así resulta, entre otras, de las Sentencias del Tribunal Supremo de 23 de julio de 1997 (Tol 195004) y de 10 de marzo de 1992 6.

Por su parte Zulima Sánchez en su obra sobre las asociaciones y la participación ciudadana, recoge una sentencia del Tribunal Supremo Español que prescribe lo siguiente sobre el trámite de la participación del administrado “su cumplimiento no constituye formalidad accesoria, sino requisito y garantía esencial ligada a la validez del resultado del procedimiento elaborativo (…) no constituye la expresión de un discrecionalidad de arbitrio o infundado uso,”7 tal y como dijera el autor De La Cruz Ferrer: “el trámite de audiencia es más que un precepto imperativo de inexcusable observancia, un consejo sano del legislador.”8

4. La información pública y audiencia a los interesados (Dos formas de participación complementarias una de la otra, 2 trámites en 1).

Para dar inicio al trámite de participación ciudadana en la elaboración de una norma “de carácter general” en la República Dominicana, basta con que el proyecto de reglamento sea elaborado por la autoridad competente, en ese entonces el artículo 23 de la Ley General de Libre Acceso a la Información Pública obliga al órgano o entidad administrativa a publicar el proyecto de reglamento “a través de medios oficiales o privados de amplia difusión y con suficiente antelación a la fecha de su expedición”. En cambio, países como España, antes de entrar en la fase de información pública y audiencia, el proyecto debe cumplir una serie de trámites primarios como los que señalamos anteriormente sobre elaboración de informes económicos, y si se tratase de una ordenanza municipal se requiere la aprobación previa por parte del Pleno.

Si tal y como ha dicho la jurisprudencia comparada la información pública persigue que los interesados y en particular los administrados puedan invocar lo que en defensa de sus intereses estimen pertinente, garantizando así la participación ciudadana en la elaboración de una disposición general,9 el trámite de información pública consiste en poner a disposición del ciudadano el proyecto de reglamento que se pretende sea una norma social obligatoria.

En ese sentido, la ley dominicana señala en su artículo 23 que la publicación se hará en “medios oficiales o privados de amplia difusión, incluyendo medios o mecanismos electrónicos”, el artículo 24 prescribe que en los casos en que la administración cuente con un portal de internet deberá hacer la publicación en dicho portal. Como se desprende de la lectura del artículo 23 la misma se encuentra permeada de conceptos subjetivos como “amplia difusión” y “medios de comunicación privados”. De lege ferenda, recomendamos que dichos términos sean precisados y que a su vez se establezca un procedimiento y no una simple enunciación que mas bien parece una promesa de propósitos que puede acabar siendo una ficción. La ley debe enunciar cuales medios de difusión deben utilizarse, por ejemplo “un diario de circulación nacional”.

En ese sentido, hacemos nuestras las palabras de Blanquer que dice que la función del trámite de información pública es recibir sugerencias de cualquier ciudadano. Cualquier ciudadano puede formular sugerencias 10.

Respecto del contenido de la publicación, en la República Dominicana existe una idea uniforme de que lo que debe publicarse es el proyecto íntegro del proyecto normativo. Obviamente en nuestro país, no existe un expediente con informes y procesos consultivos previos. En España, la discusión sobre este tema es amplísima entre la doctrina y ha sido la jurisprudencia quien ha tenido la necesidad de intervenir al respecto. Aunque primero no lograba ponerse de acuerdo y en ocasión juzgó que era necesario la publicación íntegra del proyecto, finalmente ha prevalecido el criterio de que basta con publicar la existencia de determinado proyecto y tener el expediente completo a disposición del interesado que lo requiera.

Dice Blanquer que “lo que se divulga y publica no es el texto del reglamento inicialmente aprobado por el Pleno, sino el acuerdo del Pleno por el que se aprueba aquél texto, cuya consulta y examen puede realizarse en la sede de la Corporación Local. En realidad, se trata de poder recibir en ese lugar información sobre todo el expediente.” Parece razonable, continúa dicho autor, “que si el objetivo y la función de este trámite es recibir sugerencias y reclamaciones, para formularlas con el debido fundamento no siempre es suficiente conocer el contenido del proyecto de norma sino que además es preciso estar informado de los trámites que se han sustanciado (en particular, tiene relevancia el acceso al dictamen de la Comisión Informativa y de la Secretaría de la Administración Local)”.11

La Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 1 de abril de 1993 fue explícita sobre el tema de la publicación y la información pública: “el precepto (…) no impone expresamente la publicación en el propio Tablón de Anuncios ni en los Boletines Oficiales correspondientes del texto íntegro de la Ordenanza (…) la finalidad del trámite de información pública tiende a garantizar el derecho a participación de todos los ciudadanos en el proceso de elaboración de la Norma, por lo que su ejercicio no se reduce a la posibilidad de formular reclamaciones contra el acuerdo adoptado sino que se extiende a la presentación de sugerencias que puedan enriquecer el contenido de aquél; para su efectividad se requiere, por tanto, el conocimiento no sólo del contenido de la Norma, sino de todo el expediente tramitado para la adopción del acuerdo por lo que el principio de publicidad se satisface con la puesta de dicho expediente a disposición de quien quiera conocerlo” 12

Pasemos entonces al estudio de la audiencia de los interesados. Al respecto debemos señalar que la ley dominicana (Ley No. 200-04) es muda sobre este trámite. Lamentablemente el legislador dominicano obvió el trámite de la audiencia a los interesados y con ello queda abierta la aparición de la arbitrariedad, pues si únicamente se tiene derecho a la información pública del ciudadano y no se cuenta con el derecho a que los interesados y cualquier ciudadano sean escuchados por la Administración y obtengan de ella una respuesta motivada, entonces el mecanismo de la participación ciudadana resulta trivial y frustrante. En nuestra opinión, la audiencia de los interesados debe aun a falta de regulación legal, llevarse a cabo, pues éste termina siendo un desmembramiento del “debido proceso”.

Para la doctrina española la audiencia a los interesados junto con la información pública constituyen un único trámite en el procedimiento de elaboración de disposiciones. Resulta esencial que ambos trámites se realicen al mismo tiempo.

Zulima Sánchez apoyada en la jurisprudencia del Tribunal Supremo de España (Sentencia del 14 de junio del 1994) señala que siendo la función de la administración la de defender el interés público, el de todos los ciudadanos, no se trata en este proceso de elaboración de reglamentos, de defender solamente a los interesados que van a verse directamente afectados por la nueva disposición, la Administración deberá conjugar el interés de éstos con los del resto de la ciudadanía. De ahí, que se oiga a los interesados (trámite de audiencia) y al resto de los ciudadanos (participación mediante la información pública) en un mismo momento para luego mesurar dichos intereses y adoptar los cambios más favorables para los intereses de todos.13

Lo ideal, en síntesis, es que mediante la información pública se le de la oportunidad al ciudadano común de presentar sus alegatos y observaciones a determinado proyecto de reglamentación, para lo cual deberá ser escuchado en su momento por la Administración quien deberá rendirle una respuesta razonada; igualmente, se le exige a la Administración que le notifique a los interesados, entendiéndose por interesados, cuando menos aquellas organizaciones que por ley se presuponen ostentan la mayor representatividad del o los sectores a los cuales afectaría la nueva normativa. Una vez escuchados (en audiencia) a todos los participantes (ciudadanos e interesados), al proyecto de reglamento se le deben hacer las enmiendas que conjuguen los intereses de la mayoría, sin olvidar que para desechar alguna observación el órgano administrativo debe dar una respuesta motivada.

1 Sánchez Morón, Miguel. Derecho Administrativo. 3ra Edición, 2007. Pág. 202 y 203
2 Ibid.
3 Fernández Martínez, Juan Manuel (Coordinador).. Diccionario Jurídico. 4ta Edición. Ed. Arazandi, 2006. Pág. 442.
4 Sánchez Morón, Miguel. Ob. Cit. Pág. 203.
5 Delgado-Iribarren García-Campero, Manuel. Revista Española de Derecho Administrativo. No. 079, Julio-Septiembre 1993, página 561. Comentando el libro de Lavilla, Rubira. La participación pública en el procedimiento de elaboración de los Reglamentos en los Estados Unidos. Civitas. Madrid, 1991.
6 Blanquer Criado, David. Curso de derecho administrativo. Tomo I. Ed. Tirant Lo Blanch.. Pág. 593.
7 STS 16 Mayo de 1972 (Arz 2971). Citado por Sánchez Sánchez, Zulima. Estudio práctico de las asociaciones. Democracia directa y otras formas de participación ciudadana. Ed. Lex Nova. Valladolid, 2004. Pág. 198.
8 Citado por Sánchez Sánchez, Zulima. Ob. Cit. Pág. 198.
9 Sentencia Tribunal Supremo de España. 10 de marzo de 1992.
10 Blanquer Criado, David. Ob. Cit. Pág. 593
11 Blanquer Criado, David. Ob. Cit. Pág. 593, 594 y 595
12 Sentencia Tribunal Supremo de España 1ro de abril de 1993.
13 Sánchez Sánchez, Zulima. Ob. Cit. Pág. 200